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紧急状态下美国如何实施采购

作者:刘慧 发布于:2020-02-09 10:54:54 来源:政府采购信息报/网
  在新冠病毒肆虐全国、疫情防控形势极其严峻的情况下,防疫救治物资如何高效补给呢?这个事关患者和医护人员康复和安全的题目,必然是全国人民普遍关心的大事要事。为此,采购部门及相关专业人士都在加紧研究紧急情况下如何做好疫情防控、患者救治的物资采购工作?
 
  他山之石,可以攻玉。本网认为,可借鉴其他成熟市场经济国家的做法,科学、有序推进紧急采购。为此,本网特邀刘慧教授专门为本网紧急选取了美国《紧急状态采购规则》的重点部分加以释义,以供参考。
 
  为了细化和明确紧急状态下采购人员的行为规范,2011年美国根据形势需要,对《紧急状态采购规则》进行了大幅度修改和完善。该规则起草的背景是,2005年8月美国遭遇严重的飓风灾害,事后根据经验教训,美国成立了紧急情况管理机构,并于2007年制定出台了《紧急状态采购规则》。2011年版新规则是在美国采购官协会的组织下,由美国联邦采购政策局、应急与恢复工作组共同起草制定,由美国总统办公室、预算管理办公室和联邦采购政策办公室联合签发的采购行为规范。该规则分为预判和预案、采购运行、采购变通做法三大部分。
 
  一、预判和预案
 
  根据新规则,美国所有采购机构都应当有紧急状态采购预案。各部门各自按照可能遇到的各类问题制定预案,实际上是对危机进行预判。危险虽然不可能都能预测,但可根据以往或其他地区、部门所遇到的危险情况,判断什么样的状况需要什么样的货物、工程和服务,制定针对危险和紧急情况进行采购的方案。主要包括以下内容:
 
  第一,各种紧急情况下需要的相关物资、工程和服务;
 
  第二,不同紧急情况下采购的方式、合同条件、支付方式;
 
  第三,不同紧急情况下需要支援的其他机构,与之签订的相关协议和需要明确的责任;
 
  第四,紧急采购款项的来源和审批;
 
  第五,紧急采购在运输和提供服务时,可能遇到的挑战,应对这些挑战的办法;
 
  第六,相关法律问题;
 
  第七,本部门总体管理责任和采购官行为。
 
  新规则明确,在平时应当做好预判,而不是等到出现紧急情况再作安排。而且,各单位应当适当进行一些演练,一方面通过演练发现方案存在的不足,进行修改完善;另一方面,要让全体采购人员熟悉程序要求,避免出现采购无序的问题。
 
  二、紧急采购的运行
 
  详细规定了紧急情况下,采购合同的授予和合同的管理。
 
  (一)合同的制定
 
  第一、授权
 
  首先指定最适合开展该项工作的采购人员、管理人员以及具有最终决定权的管理者,并予以授权。按照联邦采购法,授权须用书面形式,明确责任范围、责任限度和要求,如果执行过程中有人不能胜任相关工作,可以修改授权,但要履行相同程序。
 
  第二、降低风险
 
  如果来不及制定采购计划和开展市场调查,采购机构应当首先满足最紧急需求的采购部分,为后续的采购安排留出时间,这样就有可能了解市场行情,并提供后续服务。
 
  第三、 采购标书、合同条款
 
  标书或合同条款可能会因为紧急情况的变化而有所不同。例如,灾难发生的第一时间内,合同条款符合当下情况,随着时间的进展,灾难持续,合同条款则应随着外部环境的变化而改变。这就要求采购官、采购人员时刻关注灾难进程,把握采购机遇和原则,制订不同的采购要求条件。
 
  第四、规则意识
 
  采购人员应当熟悉市场和经济规则、惯例,学会运用已有的规则、指南和法律。这里需要说明的是,即使情况紧急,采购人员也应当具有法律意识和规则意识,在商业惯例和道德标准的范围内行事,防止腐败发生。
 
  第五、采购来源
 
  在对市场环境和采购来源调查了解的基础上,尽可能支持从小企业采购,从地方企业采购,从现有和各供应商名单中选择。相关单位在制定紧急采购预案时,应当包括开展紧急采购供应商名单的征集,为未来做好准备。
 
  这项工作的具体做法是,当供应商申请参加合格名单评审时,可以提供自身能力条件,说明本企业一旦发生哪一类灾难和紧急情况时,可以提供什么样的货物、工程和服务。采购机构可以为此建立专门的“紧急采购供应商(承包商)名单”。
 
  第六、采购和合同价格
 
  在紧急状态下,采购价格的制定比较困难。美国政府一般倡导使用固定价格。但是,这对于供应商来说,意味着最高的风险和最大的责任。因为,价格是固定的,但危急情况是变动的,原材料、雇工、运输、服务等相关各项成本是变化的。采购官要视情况需要决定定价方法,具体为:固定合同价格法;时间+材料计算法;工时计算法;
 
  后两种方法,即“时间+材料”,和“工时计算法”,主要用于事先不能明确采购数量、服务和工程完成的时间。
 
  第七、合同公告
 
  按照联邦采购法,价值25000美元以上的采购应当在FedBizOpps(《联邦招标机会》)上登载。如果属于联邦采购法排除的采购项目,就不必登载公告。美国联邦采购法列举的具体情形如下:
 
  当意外情况发生,已经极大地限制了竞争的开展;
 
  如果开展竞争采购,会拖延时间造成更大伤害;
 
  如果公开信息则会影响国家安全;
 
  如果采购及采购总负责人以书面的形式确定不必发布公告。
 
  属于上述四种情况,即可以不必公开招标或发布公告。除非,只有通过公告,才能吸引供应商签约。
 
  第八、供应商责任
 
  采购合同只能授予那些完全符合法律规定要求的供应商,包括:合法用工、生产、纳税,无欺诈、贿赂等违法行为。对供应商的要求不能因为紧急状态而改变,对质量的特别要求和币值的规定可以根据情况和地区的不同而变化。
 
  第九、国家利益行为
 
  这是美国特有的一种机制。在危急发生时,采购部门可以在数据分析的基础上(由“联邦采购数据系统”提供),以“国家利益行动”的名义(National Interest Action)提出某种货物的生产和采购要求。例如,在美国历年发生飓风时,采购部门确定对产品-平板探测仪的采购适用“国家利益行为”。采购机构可以提出适用的采购项目(如,医疗防护用品、急救车等)以及适用的时间(如,从2019年12月20日至2020年5月30日)。
 
  第十、免除竞争
 
  包括两类采购:
 
  一是公开招标和竞争性采购。美国法律规定,在发生紧急情况时,可以不使用公开招标和竞争性采购方式(包括在竞争后只有一个合格供货商响应)。它适用于非正常情况、突发情况、国家安全等全国紧急状态或涉及国家利益情况。尽管有相应规定,法规仍建议采购官在实践中,根据实际情况尽可能寻找更多的供货商和来源。此外,采购官的免除竞争权限在一年以内,除非采购机构的负责人批准继续实施。
 
  二是对某些产品探索性(实验性)采购。紧急状态的采购一般应按照联邦采购法规定的简化采购程序和要求,但不包括对某些产品开展探索性采购方式。主要用于所采购的产品只有唯一来源,或者只有唯一品牌,对其采购的规则和审计、审查适用于单一来源采购要求。即必须有书面文件,包括技术要求,对价格合理性的说明。每一项判断都应当有充分的信息佐证,说明必须如此的理由。
 
  对于紧急情况单一来源采购,法律限定了审批权限:
 
  15万美元-65万美元之间的采购合同,由合同官审批;
 
  65万至1300万美元之间的采购合同,按《联邦采购法》规定的权限审批;
 
  1300 万至6400万美元之间的采购合同,由采购部门负责人或法律规定的责任人审批;
 
  6400万以上的合同由采购机构最高执行人负责审批。
 
  第十一、公平合理的价格
 
  若不能通过竞争确定合理价格,采购机构应当采取其他技术手段保证价格的合理性。例如,只有一份报价,采购人员就应对照市场价格,同时对照曾经采购相同项目的价格,或者同行业类似产品的价格。采购人员还应当考虑灾难发生对行业生产和供应产生直接影响的因素,以及物品最终运输至灾区的成本。例如,瓶装水运输至普通地区与运输至灾难地区的成本不同,集中大量需求的产品有可能价格更高。
 
  第十二、采购文件
 
  紧急采购所采取的行动和决策都应当有适当说明和文件记载,记载要清晰明了,便于事后管理、审查和审计。合同文本是记载文件的重要组成部分。
 
  (二)采购管理和监督检查
 
  越是紧急情况,越需要采购的质量保障和及时性。因此,有效的管理监督更加必要。例如,特殊时期,应当设立保障人员,保证运输及时到货,或使到货渠道更加畅通。再比如,采购机构应当联系相关部门和机构,保证在通过检查站时通关和运输顺利。
 
  采购机构可以考虑建立一个风险管控委员会,研究解决在灾难发生时随时出现的各类风险。委员会不仅包括政府部门人员,也可包括社会其他组织,这样可以扩大工作视野,减少采购障碍重复采购。
 
  应当重视对紧急状态采购的评估评价工作。要特别关注高价值的单一来源采购交易,有较大风险的项目采购,技术复杂项目的采购。有关部门应当就采购效果评价制定计划,设立评价指标和项目。
 
  三、紧急采购变通做法
 
  在紧急情况下可以采用的变通做法如下:
 
  (一)探索性采购
 
  适用于个别和特定商品的采购,或者符合以下情况:
 
  第一、该采购机构属于联邦采购法明确规定可以不公开信息和公开竞争的机构;
 
  第二、法律未对该采购项目明确要求建立正式的评估计划和竞争安排,与供应商沟通机制以及评标标准;
 
  第三、法律允许简化相关采购文件。
 
  (二)采购机构或政府部门合作采购
 
  例如,某地方采购机构可以中央采购机构签订采购合同,与其他采购机构以合同形式联合采购、委托采购,
 
  (三)重复授予合同
 
  紧急采购时,采购部门利用其他采购机构已经完成的采购合同,即共享别的采购机构的结果,再次授予合同给相关企业,从而缩短时间,节省人力。这种方式取决于供应商有足够的货源供应和服务能力保证。
 
  (四)照顾小企业
 
  为小企业和妇女企业预留合同,创造单独的商机。
 
  (五)法律文本
 
  当紧急情况下,不具备准备书面的法律文件时,可以用语音和口头方式。
 
  (六)意向合同
 
  当政府要求立即执行某项采购,时间不允许通过磋商形成正式、最终合同时,可以使用意向(初步)合同(合同大纲)开展工作。采购机构应当尽力尽快将合同完善成为最终合同。除特殊情况外,一般应在签订意向合同后180天内,或者在工程完成40%以前,完成最终合同的签订手续。
 
  (七)充分和公开竞争以外的其它采购方式
 
  法律允许使用非竞争方式进行紧急采购,但应符合以下条件:
 
  第一,只有一个可靠的采购来源;
 
  第二,非常规状态和紧急情况仍然存在;
 
  第三,需要工业动员和专业性服务(例如,医疗设备和器具的采购具有很强的专业性);
 
  第四,公布采购人的需求可能影响国家安全;
 
  第五,授予特定供应商可以保证国内紧急状态的供应;
 
  第六,使用非竞争性采购方式符合公共利益;
 
  第七,竞争采购方式被国际协议所禁止。
 
  (八)将商业采购程序用于非商业性采购
 
  采购官员有权将符合法律规定的采购项目或任务交由商业机构完成,对商业机构可以加以适当的奖励或报偿,但要明确规定,采购必须符合联邦采购法律规定的采购行为,采购合同应使用固定价格方式计算采购任务或项目。
 
  以该方式从事的采购项目合同金额限制在3000万美元以内。
 
  (九)免除投标保证金
 
  如果收取投标保证金不符合政府最大利益,经过采购合同官总管的批准,或经过采购机构领导批准,可以免除投标保证金。
 
  (十)创新采购
 
  在合规、合法以及在授权范围内,鼓励采购机构充分开展采购创新。美国采购法律明确,既然没有明确肯定,也就没有明确禁止各采购机构制定某项采购战略和采购实践,也没有禁止制定具体采购执行的规则和办法。所以,鼓励采购机构人员在紧急情况下,寻求法律支持,按照实际需要创新采购活动。
 
  鉴于我国当前严重疫情,各地应区分紧急项目和非紧急项目采购。各地各部门应尽快针对本地情况,投入最大、最强的力量参与和开展紧急项目的采购,制定相应的紧急采购规则,从而为我国将来形成和制定国家紧急采购法规总结经验、奠定基础。
 

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